专访原国家房改课题组组长孟晓苏：商办用房过剩，变身保障房切实可行，还可解财政难题

每经记者 周逸斐    每经编辑 陈星    

北京：将建设筹集保障性租赁住房5万套、竣工各类保障房8万套；

江苏：今年将筹集保障性租赁住房5万套；

甘肃：今年将重点缓解住房困难家庭和新市民的住房压力，计划新开工保障性租赁住房2.37万套、配售型保障房3495套；

……

1月份以来，多地相继公布了今年的年度住房计划，进一步明确了今年保障性住房、老旧小区改造等多项工作的目标。

我国保障房需求到底有多大？由地方国有企业收购的存量商品房能否改造成保障房？围绕这一系列话题，在2025年全国两会召开前夕，原国家房改课题组组长、中房集团原董事长孟晓苏接受了《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者的专访。

孟晓苏是中房集团公司第三任董事长，也曾在1996~1998年担任“住房建设成为国民经济新增长点”课题组组长，主持编写了中国住房制度改革方案，是保障房建设最早提议人之一。

二十多年前，孟晓苏曾参与房改方案的起草，当时便提议建立“住房双轨制”，即市场供应商品房、政府提供廉租房。

NBD：在您看来，如今保障房需求有多大？

孟晓苏：从2008年以来，我国保持着一定的保障性住房建设力度。根据住房和城乡建设部的数据，截至2023年底，累计建设各类保障性住房和棚改安置住房6400多万套，1.5亿多群众喜圆安居梦。2024年全国计划建设筹集保障性住房共计170.4万套（间），上半年全国已建设筹集保障性住房112.8万套（间），占年度计划的66.2%。而在整个“十四五”时期，全国计划筹集建设保障性租赁住房870万套（间），预计可解决2600多万新市民、青年人的住房困难。

根据《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，保障房要解决符合条件的工薪家庭的住房困难。若仍然按照“十四五”原建设计划按部就班进行建设，显然是不够的。

目前我国城镇居民住房情况都是按照户籍人口统计的，还需要考虑到其他常住人口即约3亿新市民进城居住的需求，以及考虑包括城镇青年人家庭在内的其他工薪收入家庭的住房需求。所以加大保障性住房的建设和供给，是重要而紧迫的任务。

根据国家统计局数据，截至2023年底全国户籍人口城镇化率是48.3%，为6.81亿人，而常住人口城镇化率达到66.16%，为9.33亿人，超出2.5亿人，多出来的人口都是农民进城的“新市民”。再算上这些“新市民”留在农村家里的“留守儿童”，就是约3亿人口，即大约是1亿个家庭没有转化为户籍人口。

当然，还得减去部分进城新市民已在城镇购买了商品房，再加上城镇需要保障房的青年人新家庭，以及适当提高低保、低收入住房困难家庭住房保障标准。所以，总量上来说，预计保障房还需要提供约1亿套。

如果仍按照“十四五”规划的保障房投资强度，这些保障房建设需要58年才能完成。建议积极落实加大保障性住房的建设和供给要求，把它缩短到10年左右完成，把“十四五”规划的保障房数量提高到每年提供800万~900万套。

NBD：如何能让地方政府可持续地修建保障房，同时给地方政府增加财政收入？

孟晓苏：我建议，我国在今后10年中，每年需要增加保障房投资5万亿元，可增加房地产新开工面积10亿平方米。正好能补上如今房地产投资减少的5万亿元和房地产新开工面积减少的10多亿平方米。在房地产投资持续下滑的近几年，正好可以填补投资下降的空间，并对建筑业、建材业、冶炼业、化工业、纺织业、家电家居业、服务业等180多个相关产业产生重要拉动作用。在有针对性地改善民生的同时，可以有效拉动就业、增加消费能力和提供财政税收。

这里面需要中央财政拿出的资金并不太多。在前三年，需要中央财政每年出资5000亿元，要求地方政府对等出资5000亿元（可以是土地整理成本），以这1万亿元带动4万亿元银行贷款，可以达到每年5万亿元的规模。配售型保障房两年内就可通过销售收回投资，几年后中央财政不需要继续增加多少投资，通过已投入资金的周转和循环，就可保持政府投资保障房力度不减。

最后，要为加大保障房建设所能增加的税收算一笔账。保障房除了不收土地出让金和不摊入城市基础设施费用以外，从建设施工环节开始都是企业市场行为，市场经营主体当然负有纳税义务，其中包括企业所得税和房地产相关税收等。加之工薪家庭在购买保障房后，肯定还会增加房屋装修、购买家电、家居用品等多项消费支出，又将在拉动相关产业发展的同时创造税收。

综合以上因素，5万亿元投资保障房应可带来20%左右的税收，那么每年增加的税收就可望达到1万亿元。三五年后政府投资就可通过税收尽数收回，而投入的资本金还在循环使用，投资力度不减，增加税收的势头还将持续多年。所以完全可用发行长期国债的资金来实现政府投资。保障房投资不仅是精准惠民的“民心工程”，而且还将是还本金最快、付利息最好、可靠性最强的国债投资方向。

NBD：去年中央经济工作会议提出“盘活存量用地和商办用房”。您认为造成我国各城市商办用房过剩的原因是什么？

孟晓苏：这一现象与地方过去多年的误判有关，有人认为有多少办公楼就能招来多少商，认为商办物业能带来长期税收，而建住房只能收一次地价，以后就再没有财政收益了。

各地对商业与办公楼用地的过量审批，还受到十多年来房地产调控政策的影响。特别是十几年前开始“限购住房”以后，地方就加大供应商办用地。比如上海市除了大量供地之外，还把市内工业园区成片改为商办园区。由于新增供应量持续增加，加上市场需求萎缩，导致商办租金下降和空置率上升。

据我了解，商办规划用地曾占到整个土地供应量的30%左右，但是它的销售只占10%左右。商业和办公楼用地建设项目超量增加，反映出全国房地产市场的突出问题，也是造成楼市过剩的主要历史原因。特别是一线城市，更要关注这件事情。

NBD：国外是如何面对商办过剩的？有哪些经验值得借鉴？

孟晓苏：商办过剩是近年来不少国外大城市出现的问题。据美国铁狮门公司介绍，几年前的疫情在美国促进了居家办公，对办公楼市场打击很大，同时网络营销的发展对原有的商业业态冲击不小。美国人认为商办设施过剩的变化是不可逆的，因此对“商改住”（将商业用房改为住宅用途）项目的规划调整没有多大障碍，改造技术也很纯熟。

不少美国公司对“商改住”的做法很有经验。著名的纽约“特朗普大厦”本来是“曼哈顿银行大厦”，后来因为银行合并成为空置，经规划调整进行“商改住”，名称改为“华尔街40号”。

我国许多大城市的商办过剩源自商业形势与业态的变化，是绝对过剩，难以靠市场自行消化。必须要采取行政措施包括规划调整手段，才能借助市场力量慢慢走出来。

NBD：地方政府该如何调整思路，才能更好解决商办过剩问题？

孟晓苏：现在已有中小城市如长沙，采取积极行动改变规划方向，出现可喜变化的苗头。商业和办公楼积压严重的大城市，更应当在化解商业库存方面找到政策突破口。

据了解，北京商办存量市场现存房屋不少都建在五环和六环路之外，还有成平方公里的商办用地批建在远郊区，那些地方营商需求并不高，批地时可能就是准备“商改住”的。后来北京发布制止“商改住”的一系列文件，一些项目就此停滞。

上海房地产市场目前存在的问题，主要是已建成、已批在建和已规划尚未建的商办物业规模过大。其中不少办公区域都在城市核心区。在供给过量的同时又出现需求减退，不少企业经营困难退租办公楼。上海及时优化商办楼物业政策，主动推动“商改住”功能性调整。若将上海现存商办物业70%调整为住宅，既能整体消化商办楼过剩，又能较快增加居⺠住宅供给，有一举多得的效果。

NBD：您认为由地方国有企业收购的存量商品房能否改造成保障房？

孟晓苏：我认为变为租赁型保障房是没有什么问题的，但要把它们变成配售型保障房，就要看其土地出让金缴纳没有。缴纳过足额商品房土地出让金的房屋，明显不符合《关于规划建设保障性住房的指导意见》规定的保障房要土地划拨，且不摊入城市基础设施配套费用的要求。当然不可能成为配售型保障房。

NBD：商办用地能否改造成保障房？

孟晓苏：城市的商办用地地价一般只是商品房地价的三分之一。譬如在北京，商办房的平均售价约2万元/平方米。将它们改为保障房，很适合北京工薪家庭的需求和购买能力，全国各主要城市的商办房价格与商品住宅价格，都因地价因素而差别很大。因此，通过“商改住”将其中一部分改为保障房是完全可行的，无论保障房是租是售，都是很便于操作的。

我认为增加保障房供给需要加快推动保障房建设等三大工程，也需要充分挖掘现有的房屋存量。现在国家要求以央行再贷款支持商业银行贷款，由政府平台公司“收购存量商品房改为保障房”。“收购存量商品房”的要求当然应当包括存量商业用房和办公楼，这项政策完全适用于“商改住”。

NBD：“商改住”能否为地方政府缓解一些财政压力？

孟晓苏：两年多来各城市土地拍卖市场急剧萎缩，已严重影响到地方政府财政收入。需要支持和帮助地方政府开辟新税源。其实地方政府的新增土地税源就在眼前，通过规划调整把部分商办房屋改为商品住房，就可以增收土地出让金，实现财政增收。那就可以清楚地看到，“商改住”中蕴含着巨量税源。

数据显示，上海现存商办物业规模约为1500万平方米，平均地价为1.5万元/平方米；上海商品房的平均地价为4.5万元/平方米，地价是商办房的三倍。而上海很多商办楼位于城市核心区域，可以增收地价变为商品房。若将商办楼的70%调整为住宅，则上海将能获得3000亿元的土地出让金，还会有一定的房屋交易税收。

全国各大城市的类似情况很多，如果都可以照此办理，那么能够获取的土地出让金就会达到数万亿元。它可以在增量供地难以出售的情况下，盘活土地存量，从土地存量上增收，有效增加地方政府的财政收入。