亲戚家养鸡场里死了十几只鸡
张某便将死鸡带回家喂狗
途中被行政机关查获
" 吃 " 了张 5 万元的罚单
张某认为死鸡是从亲戚家要来的
实在罚得太重，不愿缴纳罚款
……
得知亲戚家的养鸡场死了十几只鸡，张某便想着把这些死鸡拿回家喂狗。在骑车载运死鸡回家途中，张某因自己的这一行为 " 吃 " 了张 5 万元的罚单，之后又因没在规定期限内申请行政复议或提起行政诉讼而面临被法院强制执行。
因不服行政处罚决定和被法院强制执行，张某向检察机关申请监督。
带死鸡回家喂狗
遭遇重罚
2023 年 5 月的一天，山东省潍坊市的张某用电动自行车将亲戚家养鸡场里的十几只死鸡带回家喂狗，途中被当地行政机关查获。
行政机关对张某载运的死鸡予以查扣，并对张某进行了调查询问。查明张某载运的死鸡共计 31.45 公斤，未经检验检疫，且死因不明后，行政机关认为，张某的行为违反了动物防疫法第二十九条关于禁止屠宰、经营、运输病死或死因不明的动物和生产、经营、加工、贮藏、运输病死或死因不明的动物产品的规定，遂根据该法第九十七条的规定，对张某作出罚款 5 万元的行政处罚决定。
收到行政处罚决定书后，张某在法定期限内既未申请行政复议也未提起行政诉讼，经催告后仍未缴纳罚款。行政机关于是向法院申请强制执行。法院受理后，案件进入了非诉执行程序。
此时，张某才意识到了事情的严重性。他提出异议，表示不认可对自己作出的行政处罚，认为死鸡不是他买来的，而是从亲戚家要来、打算回家火烧后喂狗的，为此被罚款 5 万元，实在罚得太重了，他不愿缴纳罚款。
申请监督
检察官查明争议所在
法院将相关情况反馈至行政机关后，行政机关以本案存在其他情况为由，暂时撤回了强制执行申请。鉴于本案的具体情况，法院同意行政机关暂时撤回。同时，根据与检察机关建立的行政争议化解协同机制，法院将本案线索通报至检察机关。同时，张某也因不服行政处罚决定和被法院强制执行，向检察机关提出监督申请。
检察机关经初步审查认为，本案属于可以受理的案件范围，且存在需要监督的情形，遂依法予以受理。
承办检察官实地走访调查。
受理案件后，承办检察官迅速开展调查核实工作。检察官先后到法院和行政机关调取卷宗，与承办法官及行政执法人员当面进行沟通，并找到张某及其亲戚进行调查询问，制作了详细的询问笔录。
经过全面审查、调查，检察官了解到，张某家中的确养着狗，而且食量较大。在得知亲戚开的养鸡场里有肉鸡死亡的消息后，张某主动联系亲戚，说想要些死鸡带回家喂狗。亲戚觉得张某索要死鸡也不是为了食用或售卖，便答应了他的要求。被查获时，张某正骑电动自行车将未经检验检疫的 11 只死鸡装在编织袋中，从亲戚的养殖场运回家。
检察官还了解到，行政机关已将被查扣的死鸡全部作了无害化处理，同时认为张某亲戚的行为属于随意处理病死畜禽，对张某的亲戚罚款 3000 元。处罚决定作出后，张某的亲戚已经缴纳了罚款。
检察机关审查认为，行政机关对张某作出的行政处罚决定，依据事实清楚、程序合法。对于法律就运输死因不明动物的处罚规定，检察机关也与行政机关进行了充分沟通。行政机关认为，法律规定处罚此种行为，本意在于对病死或死因不明动物的处置进行规范，避免处置不当所带来的动物防疫风险。
针对张某提出的处罚过重问题，行政机关则认为，张某载运死因不明的死鸡回家，其行为触犯了动物防疫法，根据该法的相关规定，这 11 只死鸡经价格评估货值不足 1 万元，对应的处罚基准就是 5 万元起步，对张某已是按照最低标准处罚。
为明确张某载运死鸡对本地动物防疫带来的危害或可能造成的潜在危险，承办检察官实地勘察了张某家与其亲戚养殖场之间的距离。经测查，两地距离不足 5 公里，且都处在乡镇地区。检察官还就案件发生时本地动物防疫情况进行了调查了解，查明当时并无养殖区或养殖场发生动物病疫情况。张某载运死鸡的行为对本地动物防疫虽没产生实际危害，但可能存在一定的潜在危险。
检察官也认真听取了张某的意见。张某本人对骑车载运死鸡的行为并没有异议，但认为自己没有造成什么危害，只是把死鸡拿回家喂狗，目的不是加工、销售，因此被罚款 5 万元实在太重。张某称，自己正处于无业状态，妻子年龄较大且生病，基本没有劳动能力，家庭经济较为困难，实在缴不上那么多罚款。
依法监督
确保行政处罚过罚相当
通过全面梳理案情、深入调查核实，检察机关认为，本案中，行政机关随意撤回强制执行申请的行为既不符合法律规定，也降低了行政行为所应具有的拘束力、执行力，应当予以纠正。同时，本案行政争议的症结在于，行政相对人对行政处罚有异议。因此，要化解行政争议，应查明本案是否存在过罚不当以及依法可以减轻处罚的情形。
检察官分析认为，从案件事实看，张某将死因不明的鸡从他人处运往自己家，过程中虽然存在对周边的人畜带来传染病疫的风险，但死鸡数量较少，且在张某被查获后，这些死鸡已全部作无害化处理，未造成实质性的危害后果。结合当时相应区域内动物病疫情况，可确认张某的行为对动物防疫影响较小。
同时，张某载运死鸡回家的目的并非出售牟利而是烧熟喂狗。相关法律条款所规定的 " 运输 " 行为，应当与同一条款所规定的生产、经营、加工等行为在性质及危害后果方面相同或类似，而张某不为牟利、行为危害较轻，与该条款所规定的 " 运输 " 行为的性质存在较大差异。
此外，张某的亲戚作为养殖场经营者，具有妥当处置病死鸡或死因不明肉鸡的责任。相较于张某的违法行为，其亲戚没有将病死鸡作无害化处理而是随意处置的行为危害更大，可行政机关对于张某亲戚的处罚反而较轻，就一个关联事实因行为人的不同而处罚不同的失衡状况，也不符合合理行政原则。
检察机关认为，行政处罚法对行政处罚与违法行为的关系有着明确规定，包括第五条 " 设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法的事实、性质、情节以及社会危害程度相当 "，第六条 " 实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合 "，以及第三十二条 " 主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当从轻或者减轻行政处罚 "。根据以上法律规定，行政机关在实施行政处罚过程中，应综合考虑行为人的违法情况与危害后果，确保过罚相当。《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》中也有关于 " 科学适用过罚相当原则 " 的要求。
综上并结合行为人的主观目的、行为性质以及危害后果等因素，检察机关认为，张某的违法行为轻微且未造成危害后果，行政机关对张某罚款 5 万元确实较重，应建议其纠正，以确保过罚相当。
公开听证
罚款减至 3000 元
2024 年 4 月 18 日，行政机关与检察机关就该案件进行交流研讨。
为切实化解本案行政争议，监督和支持行政机关依法行政，增强检察建议的精准性，检察机关就本案组织召开了公开听证会，并邀请人大代表、政协委员、人民监督员、特邀检察员担任听证员。听证会上，张某对行政处罚所依据的事实及程序并无异议，仅要求少缴罚款。行政机关对行政处罚所适用的法律规定进行了说明，同意考虑对张某减轻处罚。听证员经充分讨论后，提出应对张某减轻处罚的意见。
听证会结束后，检察机关结合审查结果和听证会情况，向行政机关制发检察建议。行政机关采纳了检察建议，回复称根据案件的现实情况，无法再按照原处罚决定内容向法院申请强制执行。考虑到张某的违法情节和危害后果，经集体讨论后决定对其减轻处罚，即撤销原处罚决定，重新对张某作出罚款 3000 元的处罚决定。张某于签收行政处罚决定书当日主动缴纳了全部罚款。
案件办结后，行政机关联合其他部门邀请检察机关召开行政非诉执行案件办理研讨会。行政机关提出，在执法过程中遇到同类问题较多，易引发行政相对人不满甚至激化矛盾，建议建立协同机制，共同化解同类案件中的行政争议。
记者了解到，经过多方努力，针对行政非诉执行案件的行政争议化解协同机制已成功建立。该机制明确了检察机关应恪守检察权边界，监督和支持行政机关依法行使职权，促进行政争议化解，对检察机关参与行政争议化解的时间、案件类型、可以采取的监督方式以及组织听证、建立联席会议等相关事宜均有涉及。目前，检察机关通过该协同机制已监督并参与化解同类案件 4 件。
以案说法
检察监督既不越界也不失位
在行政非诉执行案件中，行政机关因小过重罚、过罚不当等情形与行政相对人产生争议的情况时有发生。行政相对人申请检察监督后，检察机关如何做到既守住检察权的边界，不干预行政执法行为，又促进同类问题得以纠正，从而化解行政争议？
对于此类案件，首先应审查是否属于可以监督的范围。检察机关应严守在行政诉讼监督中开展行政违法行为监督的要求，在尊重行政执法权的基础上开展监督，既确保检察监督不越界不失位，又促进行政争议实质性化解，如此才能取得较好的监督效果。根据最高人民检察院《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》，本案属于行政非诉执行监督案件范畴，可以依职权进行监督。
其次，检察机关经审查发现，对行政相对人的处罚确实存在过罚不当的情形，且行政相对人未申请行政复议或提起行政诉讼，仅在行政非诉执行过程中提出了异议，并向检察机关申请监督的，检察机关依法可以受理，以促进行政争议得到实质性化解。
同时，对于此类案件的办理，应注重从个案问题出发，通过与行政机关建立协同机制，充分发挥检察机关与行政机关在行政争议化解中各自的职能作用，推动对同类行政争议的高质效化解。
（检察日报 郭树合 臧永杰）
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