发放育儿补贴是全球低生育率国家普遍采取的生育激励政策，我国正推动育儿补贴政策从地方探索转向中央统一部署。在此过程中，央地如何分担育儿补贴成本成为当前各方的核心关切，受访专家认为，中央财政提供总体政策框架并提供转移支付等资金支持，地方财政根据实际需要，适度加力并灵活调整补贴标准、方式，这是可行的补贴发放和政策衔接方案。
除补贴之外，构建更为综合的生育支持政策体系，包括提供更多生育保障、服务，扩大生育保险覆盖面等，提高生育成本公共化水平，将是未来各方都应聚焦解决的核心问题。
1 生育补贴的自下而上探索
“今年要实施发放育儿补贴，国家卫生健康委正在会同有关部门起草育儿补贴的操作方案，届时大家会看到，育儿补贴方面会有直接的惠民措施。”国家卫生健康委员会主任雷海潮3月7日参加十四届全国人大三次会议江苏代表团开放团组会议时透露。
一石激起千层浪。中央政府统筹发放育儿补贴的讨论由此引发广泛关注，近日印发的《提振消费专项行动方案》提出研究建立育儿补贴制度，国家发展改革委副主任李春临也再次确认，相关职能部门正加紧制定和推出育儿补贴政策。
发放育儿补贴，或同类以现金补贴形式降低育儿成本，是全球低生育率国家普遍采取的生育激励政策。在中国，这类实践此前主要集中在市、县，甚至乡一级。
“2021年到现在，我们在建立生育支持政策体系方面已经做了大量工作。”南开大学经济学院教授、中国人口学会副会长原新接受证券时报记者采访时表示，2021年，中共中央、国务院发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，明确实施三孩生育政策及配套支持措施，各地在此背景下进行发放育儿补贴的探索。
2021年7月，四川省攀枝花市在全国率先推出育儿补贴金政策，对按政策生育第二个及以上孩子的家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子满3周岁。
此后各地陆续出台了类似生育补贴政策，补贴发放方式既包括按月给付，也包括一次性发放；补贴金额从每月几百元到一次性几万元不等。
在制度设计上，育儿补贴政策的“地方智慧”已有充分体现。比如，因三孩10万元“大手笔”育儿补贴“出圈”的呼和浩特市新政，采取“每年发放1万元”的补贴方式，将短期大额支出转化为长期可控支出，缓解当期财政支出压力；在资格审核机制上，借助当地公安户籍系统与不动产登记数据联动，锁定目标群体，规避非户籍人口套利。“这一政策将生育补贴与人口迁移绑定，兼具吸引人才、留住本地居民的双重功能，设计逻辑值得借鉴。”中国人民大学财政金融学院教授代志新对证券时报记者说。
据证券时报记者不完全统计，全国至少31个县以上地区明确提出了发放育儿补贴，其中，安徽、宁夏为全省（区）范围内统一实施，其余地区则多为市、县等层级的探索。
2 循序渐进提高生育成本公共化水平
从政策到法规、从地方到中央，探索建立生育补贴制度是一个循序渐进的过程。
各省修订人口与计划生育条例是2021年以来建立生育支持政策体系的重点工作内容。部分省份自那时起即在法规层面对建立育儿补贴制度有所明确。
例如，《吉林省人口与计划生育条例》在“奖励与社会保障”一章中就提出：县级以上人民政府应当建立育儿补贴制度，不断完善促进生育的配套支持措施。省级财政根据各地制度实施情况给予适当补助。《黑龙江省人口与计划生育条例》也提出：市级和县级人民政府对依法生育第二个以及以上子女的家庭应当建立育儿补贴制度；边境地区、革命老区育儿补贴可以高于全省平均水平。发放育儿补贴具体办法由市级和县级人民政府制定，省级财政可以给予适当补助。
时间来到2024年，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确提出，要“有效降低生育、养育、教育成本，完善生育休假制度，建立生育补贴制度，提高基本生育和儿童医疗公共服务水平，加大个人所得税抵扣力度”。
“发放育儿补贴”今年还被首次纳入到《政府工作报告》中。建立生育补贴制度的政策脉络由此更加明晰。中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉在《决定》辅导读本中撰文指出，“促进生育率向更可持续水平回升，努力稳定人口规模”是健全人口发展支持和服务体系要达成的关键目标之一。
蔡昉认为，要达成这一目标，就要求完善生育支持政策体系和激励机制，降低生育、养育和教育成本，提高生育意愿。《决定》按照全人群、全生命周期的覆盖要求及顺序，围绕降低“三育”（生育、养育、教育）成本，部署了系列重大举措，其中之一便是建立生育补贴制度。在目前各地普遍做法的基础上，整合各种补贴形式，逐步提高补贴水平，并且与生育保险覆盖范围的扩大协同推进，形成广泛覆盖的家庭育儿支持基本制度，提高生育、养育、教育成本公共化水平。
3 向央地共担育儿补贴迈进
着眼于人口结构之变的生育补贴制度，既是形势所迫也是大势所趋。构建一个更广范围、更大力度育儿补贴制度，将对各级财政尤其是中央财政的资金统筹提出更高要求。央地如何分担育儿补贴成本？央地两级政策如何衔接配合？补贴如何高效有序发放？都是当前谋划具体操作方案过程中需考虑的问题。
“我一直主张的一个观点是以公共政策思想去构建生育支持政策体系。”原新认为，国家层面需要提供明确指引，确保每一次生育、每一个孩子都能享受到基本政策，甚至不生育也应得到必要的服务，体现政策的多样性和包容性；在此基础上，各地可以根据自身财力进行适当放大。
根据申万宏源证券首席经济学家赵伟测算，参考2022年新生儿结构数据及2024年新生儿数量，若呼和浩特模式全国推广，则育儿总补贴规模或超3700亿元。基于2024年居民平均消费倾向，呼和浩特模式在全国推广后有望拉动全国社会消费品零售总额0.5个百分点。若地区平均育儿补贴水平向全国推广，则所需财政总资金或在1076亿元，有望拉动全国社会消费品零售总额0.2个百分点。
目前，各地公示的育儿补贴资金运行机制多为市、县财政按比例负担。各地的育儿补贴标准，一定程度上受限于基层财力。为此，部分省份如内蒙古自治区已在探索建立“生育成本共担机制”，代志新指出，这意味着呼和浩特市可能通过自治区级财政或中央专项转移支付获得外部资金支持。
长期来看，构建一个更广范围、更大力度的育儿补贴制度离不开中央财政的统筹。“中央财政在生育补贴中发挥主导作用，有助于统一政策标准，避免各地政策差异过大导致的不公平现象。”上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇向证券时报记者表示，在职责分工上，中央财政负责制定总体政策框架和提供转移支付等资金支持，地方财政根据本地实际情况，灵活调整补贴标准和方式。
对于中央财政补贴下达机制，代志新建议参考现有的计划生育转移支付机制，结合人口政策转型目标进行适应性调整。筹资机制上，在中央转移支付中可增设“生育促进”专项科目，资金用途从限制性补偿转向激励性支持。在发放流程上，沿用“资格审核—资金直达个人账户”的直补模式。
谈及正在起草的育儿补贴操作方案，多位受访专家期待方案能形成全国统一的补贴基本原则、资金来源、发放方式，为各地制定具体政策提供指导。
“科学合理的生育补贴资金运行机制需遵循‘中央保基本、地方强执行、制度防风险’的思路。”代志新总结称，未来在制度层面应明确央地责任分工。中央财政应承担全国统一的基础补贴标准，通过专项转移支付向欠发达地区倾斜，确保政策底线公平。优化资金管理机制，中央与地方按比例分担补贴资金，并动态调整分担比例。
4 激励生育不止于补贴
生育津贴直接发放至个人账户、发放普惠托育补贴、延长生育假……除育儿补贴之外，各地正密集推出一揽子生育支持政策，如何构筑更综合的生育支持政策体系也成为当前诸多学者探讨的话题。
2024年，我国全年出生人口实现7年来首次同比增长，但一孩生育率迟迟未见改善。中国人口与发展研究中心主任贺丹曾撰文指出,一孩生育的萎缩和推迟是拉低生育水平的主要原因。“能生且愿意生育第一个孩子的家庭数量明显减少。”
原新持类似观点，他认为，提高生育率的基本盘在一孩。因此，需要普惠性、兜底性公共政策加以激励。
“支持生育绝对不是国家卫健委一家的任务。”原新指出，在建立生育支持政策体系过程中，保证政策的落地与政策规定同等重要，跨部门协作尤为重要。在他看来，除了投入真金白银，还需要营造生育友好型社会氛围，提供更多生育保障、服务以及人文关怀。
针对我国常见的代际抚养现象，原新建议也可对此予以补贴，同时增加普惠托育机构的服务供给。“不论是公共领域还是私人领域的抚养照顾，都应该一视同仁提供支持。”
代志新进一步指出，强化托育服务应以可及性和便利性为目标，加大对普惠托育机构的财政投入，大力发展社区嵌入式托育，支持用人单位办托、家庭托育点等多种模式发展。另外，完善托育服务支持政策，鼓励有条件的地方对普惠托育机构给予适当运营补助，以降低托育服务成本。
此外，王桦宇还建议，推动生育保险覆盖面向灵活就业人员扩围。可以考虑将分娩镇痛、辅助生殖技术纳入医保范围，并提高儿童医疗服务水平，将更多符合条件的儿童用药纳入医保报销范围。
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