一文读懂明年财政扩张，不只是提高赤字率

　　明年要实施更加积极的财政政策，提高财政赤字率，增加发行超长期特别国债，增加地方政府专项债券发行使用

　　在中国仍有较大举债空间，而明年经济仍面临不少困难和挑战之下，中央决定采取更加积极的财政政策，以推动经济稳定增长。

　　12月11日至12日，中央经济工作会议在北京举行。会议明确，明年要实施更加积极的财政政策，提高财政赤字率，增加发行超长期特别国债，增加地方政府专项债券发行使用，优化财政支出结构，兜牢基层“三保”（即保基本民生、保工资、保运转）底线。

　　赤字率破3%定了！

　　年底中央经济工作会议会为明年财政政策定调，但与前些年相比，这次相关表述更为直接明确，稳定市场预期。其中，就包括明年提高财政赤字率。

　　所谓财政赤字率，是指财政赤字（全国一般公共预算支出大于收入的差额）规模占国内生产总值的比重。赤字率越高，财政赤字规模越大，财政越积极。

　　中国自2008年以来一直采取积极财政政策，但名义上赤字率绝大多数年份并未突破3%，3%也被视为财政纪律的心理防线，但实际并无科学依据。不过面对疫情冲击，叠加外部严峻形势，2020年至2023年连续三年名义上赤字率均突破3%，2024年赤字率则按3%来安排。

　　此次会议明确明年提高财政赤字率，专家分析这意味着明年赤字率将超过3%。从目前机构普遍预测来看，多数预计明年赤字率可能会定在3.5%~4%，也有人建议超过4%。目前赤字率最高的年份是2023年，为3.8%。

　　财政政策更积极，一个关键指标就是全国一般公共预算支出规模越大，较上一年保持一定增速。但由于近些年受经济下行、房地产市场低迷等影响，税收增长放缓，今年税收甚至出现下滑，要想保持一定力度的支出，就需要增加赤字规模，提高赤字率，最终通过发行政府债券来弥补赤字。

　　粤开证券首席经济学家罗志恒认为，公众主要根据赤字率指标而非综合指标来判断财政政策积极程度，赤字率信号意义显著，提高赤字率有利于稳定预期和信心。在目前中国经济的体量下，1个百分点的赤字率约为1.3-1.4万亿元，3.5%和4%的赤字率分别对应2025年的赤字为4.8万亿和5.5万亿，实际增加赤字绝对规模相差并不大，但信号意义和稳定预期的意义却相差甚远。因此建议赤字率在3.5%以上乃至4.0%。

　　“赤字规模中大概率仍是中央国债为主，通过转移支付的形式能够更好地保障基层财力稳定，增加地方财力的可支配程度，有利于地方做好‘三保’工作。”罗志恒告诉第一财经。

　　渣打银行大中华及北亚区首席经济学家丁爽告诉第一财经，明年财政赤字率肯定会扩张，不过它只是财政政策发力的一部分，释放财政积极信号作用更加显著，但官方也一直避免赤字过高带来负面影响，因此目前市场普遍预计明年赤字率在3.5%~4%是比较合理的范围。

　　东方金诚首席宏观分析师王青告诉第一财经，财政政策逆周期调节“超常规”，可能首要体现在较大幅度上调赤字率，预计明年赤字率或从今年的3%上调至4%左右。在更为积极的财政政策下，预计2025年全国一般公共预算支出会达到30万亿元左右，同比增长6%。

　　增发超长期特别国债

　　财政政策扩张的另一个重要观察窗口，就是动用非常规政策工具，其中就包括2024年发行了1万亿元超长期特别国债，以及2020年应对疫情的抗疫特别国债。

　　今年1万亿元超长期特别国债中，7000亿元用于“两重”（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）领域，3000亿元用于“两新”（设备更新和消费品以旧换新）领域。

　　而此次会议明确，增加发行超长期特别国债，这意味着明年超长期特别国债发行规模将超过1万亿元。

　　证券首席经济学家章俊告诉第一财经，近年以来，伴随“土地财政”转向，地方政府投资效率和可投资项目标的持续降低，依靠专项债持续加码的常规逆周期财政调节政策出现效率递减。因此，今年中央推出了超长期特别国债工具，2025年超长期特别国债发行规模或将进一步提升，预计会在今年1万亿元基础上提升至1.5万亿-2万亿元左右，支持方向也将在“两重、两新”基础上拓展至教育、医疗、养老等社保和民生领域，将“惠民生”和“促消费”更好结合。

　　王青分析认为，明年超长期特别国债发行规模预计会从今年的1万亿提高至1.5至2万亿，除继续支持“两重”投资外，对“两新”的支持力度会从今年的3000亿加大到6000亿左右。这将对2025年扩投资、促消费形成强有力地支撑。