秦汉简牍中的日常行政与基层治理

简牍是中国古代纸张普及前的主要书写载体，也是我国信史的重要实物佐证。自20世纪初至今日，睡虎地秦简、里耶秦简、张家山汉简、居延汉简、悬泉汉简、五一广场东汉简、走马楼吴简等大批简牍发现层出不穷，达数十万枚之多，蔚为大观。简牍集中处在秦汉时期，秦汉是古代中国开创和确立大一统国家制度的重要时期。文书行政制度是维系秦汉大一统国家的重要保障，从朝廷政策的颁布，到地方日常政务的完成，都通过文书实现，《论衡·别通》言：“汉所以能制九州者，文书之力也。以文书御天下。”出土简牍中大量的官府文书极大弥补了史料的不足，对于研究秦汉历史研究具有无可估量的宝贵价值。

2024年12月6日，中国艺术研究院中国文化研究所主办的第三十三场“汲古论坛”在北京召开。本次论坛以“秦汉简牍中的日常行政与基层治理”为主题，邀请了北京大学历史学系暨中国古代史研究中心教授陈侃理、西北师范大学历史文化学院教授李迎春主谈，中国社会科学院古代史研究所副研究员曾磊、重庆大学历史系副教授董涛、清华大学出土文献研究与保护中心副教授郭伟涛、中国科学院自然科学史研究所编辑高智敏参与对谈。论坛由中国艺术研究院中国文化研究所副研究员焦天然主持。

论坛现场

陈侃理教授的主谈以“秦汉基层统治与乡里社会的变迁”为题，首先提出三个问题：秦汉国家如何在基层实现“编户齐民”式的统治？“编户齐民”的乡里社会如何产生地方豪族、世家大族？基层统治与社会秩序的关系如何，对社会的结构、规模有何影响？陈侃理教授谈到，乡里是基层行政组织，乡和里在行政层级、管辖范围、管理者性质与来源、与聚落关系、规模量级、与民众关系等方面都存在差异，在这样差异的背景下可以重新考虑乡里社会的性质和乡里社会与基层统治的关系。

“里”是秦汉国家在自然聚落的基础上划分的行政组织，里的管辖范围限于居民及其聚落，具有非政区性质。“乡”则具有政区性质，有属地管辖权，但这种属地管辖权并不是自古以来就有。商鞅变法以后，随着郡县统治的不断发展，乡逐渐从聚落变成管理聚落居民的机构，再从管理聚落居民的机构逐渐发展成为具有属地管辖权的政区。乡的管辖权派生自国家的统治权。划分作为政区的乡，目的在于自上而下地介入聚落居民的自治，实施官僚统治。

将乡吏和里吏进行比较，乡吏是自上而下设置的，里吏的形成则有一个自下而上的过程。乡吏有乡啬夫、佐史、游徼，一般由外乡人担任，有薪俸，属于最基层的官吏；里吏的名称有里典、里正、里老（父老），一般选自本里，无薪俸，实际上并不是官吏。乡吏和里吏在基层社会管理中有各自的职能，乡吏负责传令、执行、制作文书，里吏负责申报户籍、协助征收赋税和治安。从出土文书可见，他们参与管理的方式截然不同：乡啬夫与乡民的关系建立在文书之上，父老、里正则更为亲民，与里民的关系建立在人际互动之上。

关于里吏的选任，陈侃理提出，秦在灭六国的过程中，改变以社会自治领袖为里吏的传统，规定里典、里老原则上由无爵年长者出任，以期消除民间秩序对官僚行政的阻碍。这一举措引发国家与社会之间产生激烈冲突，加速了秦的灭亡。汉初做出政策调整，保留里典，按户口设置三老官属（三老、孝、悌、力田），有意扶植、利用社会领袖的声望和影响帮助国家来推行统治。但里老一职被废除，而三老官属人数有限，影响力无法深入里中。西汉中期兴起的循吏政治，推动在里中增设“父老”一职，并使之成为通制。作为乡里社会头面人物的“父老”，从一种社会身份变成了国家认定的里吏职务。里正与父老配合，构成基层统治中的“霸王道杂之”。

父老成为里吏后，却迅速偏离原定的教化职能，转而负担里中赋税、户籍、治安事务等诸多日常杂务，趋于差役化和卑微化。这使得基层统治难以制度性获得里共同体头面人物的参与，里的基层统治因与自治秩序相疏离而受到削弱。

与此同时，乡也发生了变化。乡的日常行政等事务反复进行，发展出跨聚落的乡域认同，由此形成包含聚落和政区双重属性的“乡里社会”。跨聚落社区中产生的豪强、豪侠或被推举出来的“三老”壮大为跨聚落的大土地所有者，他们与儒学结合，力求通过快速通道进入官僚体制，并继续追求向上层发展。由此形成的世家大族，接替了世袭贵族消亡后留下的社会地位空缺。

陈侃理做出总结：官僚帝国通过设置“里吏”进行基层统治，但长期的结果是基层组织行政化，基层事务差役化。民间自治领袖或被排除在基层行政之外，或因位卑责重而主动逃避，结果削弱了基层统治。乡的设置，本意是自上而下地介入聚落自治，结果却催生了更大规模的跨聚落社区——乡里社会。乡里社会产生出更强有力的社会精英，融入官僚士大夫阶层，形成世家大族。世家大族和受到削弱的基层统治两个因素相叠加，在汉末魏晋破坏了官僚帝国的“编户齐民”统治。

陈侃理教授

李迎春教授的主谈题目为“秦汉简牍与文书行政——以对西北汉简的考察为例”，从秦汉的文书简牍、“以文书御天下”的基础、文书行政与边政运作三方面展开论述。

李迎春谈到，文书是出于实用目的，记录、交流、发布信息的一种工具，官文书是公务活动中形成和使用的文书。在秦汉时期，这些文书的载体都是简牍，今天我们可以见到的文书简包括律令、书檄，还有各种凭证、标识、簿籍、记录、考核材料、司法案卷等，这些文书简牍出土于西北各种关塞、驿置、烽燧遗址、南方古井遗址以及墓葬之中。李迎春提出简牍是“同时性立体史料”，其中“同时”指内容、书写、载体的同时，“立体”则体现在载体的立体，呈现出原始的形状和书写状态。所以我们进行简牍文书的研究时要考察它的使用环境和使用者，使用者的活动代表了一系列相关的行政程序；我们观察文书简牍需要从形制、书写（格式、笔迹、墨迹）、性质、稿本形态、遗留机构、弃置过程、时间、出土地等多个维度进行。

汉代能够“以文书御天下”的基础在于：1、以史记事系统的完备。中国的书写和记事的传统密切相关，为统治者记事的人被称作史。商周时代已有文书行政的情况，战国简以书籍简为主，也出现了一些文书简，秦汉时期文书简牍出土更多。史是秦汉官府中非常大的群体，他们的任务就是写文书，通过文书来去处理机构中的一些事务。2、成熟的官僚体系。马克斯·韦伯所认为的成熟官僚体系的标准，其中比较核心的是科层制。秦汉时期的科层制是非常典型的，在中央有丞相、御史大夫、九卿以及下属机构，在地方有郡、县、乡，科层制的官僚体系运转依靠文书。3、发达的交通网络与邮驿系统。秦汉时交通道路的修建和管理都已经趋于成熟，从西北汉简中可以看到，从长安到河西走道有两条比较主要的道路，安定道和天水道。秦汉交通设施也比较完备，有着非常发达的驿站系统，这可以通过悬泉汉简得到证明。4、高效的文书管理制度。简牍材料显示汉代文书的收发、启封都有着严格的记录，不同重要性的文书有着不同的传递方式，文书的传递效率在汉简中也有很多明确的记载。

在文书规范制度的保障下，汉代的基层行政运作主要是通过文书实现的。通行公文是各级机构间上传下达的各类文书，反映了各行政部门的联系和日常行政活动。西北汉简中上、下、平行文书一应俱全，全面展示了中央集权政体下的行政运行机制，生动描绘出帝国行政由中枢心脏延伸至神经末梢的完整过程。汉简中簿籍名目众多，簿是对行政行为的一种统计和会计，籍则主要是各种人员管理名单，这些簿籍的书写、审核、校对、存档，从各个角度展示了汉代地方行政日常管理和国家控制的细节。秦汉简牍中还有不少作为信用凭证的用券，如民入谷券、司御钱券、茭钱券、送客券、日迹券、徭券、邮书券、受谷券、入粟券等。尤其是悬泉置，作为最基层的邮驿招待机构，需承担供应传马谷物、邮书传递等具体事务，故保存有大量的公务用券。对悬泉汉简公务用券的研究，可以充实学界关于秦汉简牍官文书分类体系的认识。汉代的通行公文最后几个字固定为“如律令”，这是文书行政的规范。在西北地区还可以见到购赏科别、烽火品约等有地方特色的法令，还有劾状、爰书等正史未见过的材料，通过这些材料可知汉代的基层行政完全在律令的指导下规范性进行。

李迎春教授

在与谈环节，中国社会科学院曾磊副研究员对于文书行政的终端进行了思考，文书行政本可以进一步深入到更基层，为什么秦汉时止步在乡一级，里的半自治的动力又从何而来？曾磊提出，秦汉以来的“文书御天下”的行政状态持续至今，在如此庞大的疆域与长时段中，文书形式、文书内容具有惊人的一致性，体现行政控制的强力与高效，其中深层次的原因值得挖掘。重庆大学董涛副教授则围绕行政背后的权力进行对谈，他提出里的权力是从下向上的，但与政府具有强制性的从上至下的权力相比，从下向上的权力很容易被消解，如财政、人事等关键权力被上层牢牢把控，基层的政务便难以进行，如此上下之间的矛盾与隔阂便不断增大。清华大学郭伟涛副教授认为处理乡里问题时应注意到国家的视野，里吏逃避为官的原因也值得深入思索。郭伟涛还谈到新出楚简对百姓籍贯、居住地点、交易关系等记载十分详细，体现了当时楚国已有较强的基层控制。中国科学院自然科学史研究所高智敏编辑提出，讨论乡里统治时不仅要以政治统治的视角从上到下看，也需要结合人文地理学的视角考察里民的活动范围及其人际关系，在此基础上自上而下地观察里民眼中的乡吏，由此更恰当地去理解乡吏与里民的关系。

论坛海报

论坛结尾，中国艺术研究院中国文化研究所副所长谷卿做出总结，他引用睡虎地秦简“有事请殹（也），必以书”，谈道：秦汉距离我们的时空如此遥远，何以今日我们对秦汉时期日常行政和基层治理能有如此细致而深刻的认识，这有赖于当时的制度为我们留下了大量实证性材料，而学者也受惠于晚近以来“地不爱宝”、出土文献和文物大量进入当代视野。简牍承载了丰富的历史信息，我们可以从各个角度，甚至无字之处对之加以解读，这对于各门学问事实上也都具备非常重要的方法论上的启示。