金字塔尖的“国家队”，能否诞生下一个“浦东”？

打造“重要增长极”

近日，河南中牟新区正式挂牌成立，成为继郑东新区之后，郑州第二个新区。而早在今年3月，当地媒体就曾以《规划建设国家级新区“中牟新区”恰逢其时》为题发表评论，引发外界诸多遐想。

近年来，全国各类新区、开发区、高新区、自贸区层出不穷，各类园区总数超过3500个。其中，国家级新区作为承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能平台，处于各类新区“金字塔尖”，至今仅19个入围。

今年，国家发改委印发《促进国家级新区高质量建设行动计划》，明确要打造带动区域经济高质量发展的重要增长极。

在有关专家看来，新时期国家级新区扮演的角色越来越重要，发挥的作用也将越来越大，“国家级新区应该进一步‘踩油门’，通过政策创新、机制创新、优化营商环境等一系列举措，打造改革创新排头兵和高质量发展引领区”。

不久前，由上海交通大学编写的《国家级新区产业发展报告》(以下简称《报告》)发布。随着国际局势、宏观经济、人口趋势、城市化阶段的改变，国家级新区如何迎接新的使命与挑战？

国家级新区“分层”

去年，19个国家级新区实现地区生产总值6.2万亿元，以占全国0.2%左右的人口和面积，创造了占全国5%的经济总量。

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“国家级新区以先行先试为基本路径，在诸多方面作出了示范。”作为《报告》主编，上海交通大学安泰经济与管理学院教授、深圳行业研究院和中国发展研究院研究员陈宪认为，国家级新区是高水平开放的窗口、经济增长高地，也是城市和区域经济社会发展的主要支撑和核心引擎。

1992年，上海浦东新区开启国家级新区时代；2006年，天津滨海新区成为第二个国家级新区；2010年，重庆两江新区获批，新区从沿海走向内陆。

可以看出，早年国家设立新区比较谨慎，稀缺性使得国家级新区这块金字招牌显得异常珍贵。

此后，国家级新区批复明显加速，2014-2015年，一口气新增10个国家级新区。目前，全国一共有19个国家级新区，其中东部地区8个、中部地区2个、西部地区6个、东北地区3个。

从1992年第一个国家级新区，到2017年雄安新区设立，时间跨度比较大，因此在不同时期，设立国家级新区的目标也不尽相同。“有的是为了疏解中心城区功能，优化空间布局和结构，典型的有浦东新区；大部分新区是为了培育创新发展动能，建设现代化产业体系；还有的是为了推动新型城镇化，探索现代化城市发展道路，比如雄安新区。”陈宪指出。

相比不同的初衷与目标，更大的区别来自于经济表现。

去年，浦东新区GDP总量超过1.5万亿元，大概与全国城市排名第12的宁波相当。而滇中新区、长春新区、哈尔滨新区、兰州新区、雄安新区、贵安新区经济体量尚不足千亿元。

对于新区表现分化，陈宪认为，绝大多数新区的建设初衷是建设现代产业体系、培育新动能，而产业的培养需要时间。其实很多新区所在城市，产业基础较弱，但越是这种情况，越需要以新区为抓手，搭建新的平台，以聚集资源、培育动能、推动产业发展。

值得一提的是，2017年河北雄安新区设立后，全国再无任何一家国家级新区获批。期间包括武汉、杭州、宁波、合肥、郑州、济南、沈阳等在内的诸多城市都明确过申请意愿，但至今无一入围。

从国家文件中，或可看出国家对新区“收紧”的原因。2020年1月，国务院办公厅《关于支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展的指导意见》中提到，“国家级新区规划建设不够集约节约、主导产业优势不够突出、管理体制机制不够健全、改革创新和全方位开放不够深化”。

这也意味着，国家级新区重点工作由“设立”向“提质”转变。

浦东可以“复制”吗？

今年3月，国家发改委发布《促进国家级新区高质量建设行动计划》，对新区发力点落脚在科技和产业竞争力、扩大有效需求、深化重点领域改革等三大领域。

这份计划点名了全部19个国家级新区，其中对浦东新区着墨最多。

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无论是国家级新区横向对比，还是对标国外名城的新区，浦东新区都是成功的。短短32年时间，从一个农田遍布的不便之地，变成了一个高楼林立、功能完善、四通八达、全球水准的现代化国际城区，创造了发展奇迹。

作为浦东开发的亲历者与参与者，上海市浦东改革与发展研究院研究室主任游德才认为，除了上海本身基础、早年政策优势等不可复制等因素外，浦东还有很多值得其他城市借鉴的经验。

浦东的成功不是一蹴而就，而是经历了初创、1997年亚洲金融风暴、中国加入WTO、2008年国际金融危机、2010年上海世博会、2013年上海自贸区等多个重要节点。

“在每一个节点，浦东新区都在积极转型。” 游德才回忆，“不变的是，新区内各功能区坚持定位，比如张江的集成电路与生物医药、金桥的汽车与通信、陆家嘴的金融、外高桥的贸易等。时至今日，浦东新区已形成32个特色产业园。”

可以看出，浦东开发不是“摊大饼”，也不是遍撒“胡椒面”，而是做细颗粒度，以园区为尺度，聚零为整。

“其实除了化工等传统产业，很多新兴产业不需要很大的园区来承载，而是要精细化，现代产业园有时甚至只是一栋‘楼宇’，关键在于培育出一个产业与创新生态。”游德才表示。

上海交大编写的《报告》也显示，园区对浦东新区三大先导产业创新发展起到了重要作用。浦东新区的三大先导产业中，集成电路与生物医药均于上世纪90年代就早早锚定，对人工智能产业的关注其实是近年才逐渐兴起，但迅速“后来居上”。

2021年，浦东新区人工智能产业明确了“一核五中心”的空间布局。一核是张江人工智能岛，搭建人工智能赋能中心，促进人工智能企业联合创新，金桥、保税区、世博、陆家嘴、临港新片区为五中心，为人工智能打造多元化应用场景。

可以说，浦东人工智能产业发展离不开人工智能岛。开园至今，岛上已聚集100多家人工智能企业和7000多名研发人员，拥有30多个应用场景，形成完备的产业生态。

这种生态不仅可以促进产业集聚与科技创新，甚至可以成为招商引资的关键一招。游德才认为，《公平竞争审查条例》对浦东新区招商影响不大，“浦东新区主要依靠良好的营商环境与繁荣的产业生态，不断吸引企业入驻”。

让新区成为城市

特色园区的聚零为整，对浦东新区的产业发展至关重要。但浦东新区的成功，并非只是多个园区的简单叠加。

游德才表示，浦东新区有工业区、有商业区、有生活区、有浦东国际机场与上海东站组成的超级交通枢纽、甚至还有农村耕地，是一个多元空间形态。

这样的多元性更有利于产城融合。反观国内很多新区，不同程度存在房屋空置率高、职住不平衡、生活便利性差等问题。

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浦东从开发之初，为满足高端产业、高端人才以及外来人口的生活发展需求，就注重对教育、卫生、文化、体育、养老、社会保障、住房保障等民生配套，扩大公共服务供给。

此外，浦东新区共有公园153座，其中149座将实现24小时开放共管共享，该项工作被列入2024年度区“硬骨头攻坚”行动项目。今年7月，上海浦东新区首届“上海之夏”国际消费季启动，多个高品质项目官宣。

这些举措，提升了园区、新区的活力，逐渐成为一座“真正的城市”。

无独有偶，在不久前由每日经济新闻主办的“象由‘新’生乘势而进”的“中国未来产业园区与城市IP进化思享会”上，上海张江产业工程院院长张爱平也提到，被评价“活力四射”的上海张江，已不再是过去那种高新园区，而向着科学城发展，这意味着产城融合。

游德才强调，产城融合并不一定要在新区“另起炉灶”，完全可以从生活配套更好的老城“借力”。实际上，浦东当年为实现产城融合，在补齐教育、医疗等短板的同时，其实也大力依托了当时各种配套更好的浦西。

无论是新区内部的产城融合，还是“借力”老城，陈宪认为都应该着力发展轨道交通。“大都市的英文metropolitan中的metro，就是地铁的意思。”他指出，轨道交通无论对于方便出行、压缩通勤时间、还是城市内各区域的融合都很重要。

此外，陈宪还建议，新区增加保障住房、人才租赁住房的供给，努力实现职住平衡，“现在很多城市已经认识到这个问题，也在努力解决”。

谈到新区的未来，游德才相信市场的力量。他认为：“政府主要是搭平台，做好对接与服务。剩下的，交给人才、交给企业。企业自己会寻求产业链配套与产业集聚的最优解，慢慢地，生态就形成了。”