证监会发文！严肃惩处重大违法个案

　　1月17日，证监会发布《中国证监会行政处罚裁量基本规则》。

　　《裁量规则》明确裁量阶次和裁量情节。明确相关处罚规则。建立主要负责人批准或者集体讨论制度。落实“立体追责”和“行刑衔接”。加强证监会的监督指导。明确证监会对派出机构行使处罚权进行监督、指导，实现处罚标准适用的统一。

　　证监会表示，下一步，将严格贯彻落实党中央、国务院关于依法行政的一系列决策部署，进一步规范统一行政处罚裁量标准，保障执法公平透明，落实好《证券法》《行政处罚法》和《裁量规则》各项规定，尽快形成导向明确、逻辑清晰、科学完备、有效管用的行政处罚裁量体系，进一步稳定市场预期，维护公平正义，为建设安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供更加坚实的法治保障。

　　要点概览

　　设置“不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚”等六档裁量阶次，并规定各档裁量阶次的适用情形

　　对于共同违法，确立“先整体认定后区分处罚”的裁量规则

　　对于单位直接责任人员，从其在违法行为中所起的作用、职务及履行职责情况、知情程度、知情后采取的行动等方面，综合分析认定责任大小和处罚幅度

　　对于多次违法，明确了“多个独立违法行为累计处罚”的基本规则

　　建立主要负责人批准或者集体讨论制度

　　将证券期货违法的行政处罚与刑事责任、民事责任以及行政监管措施、自律管理措施等进行衔接。规定了三类“行刑衔接”情形的处理方式

　　明确行政处罚裁量的基本要求

　　证监会表示，规范行政裁量权是推进法治政府建设的关键一环。将法律、行政法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容予以细化、量化，直接关系到执法标准的统一性和监管权威性，对于促进公平执法、稳定市场预期，具有重要意义。

　　近年来，《证券法》《期货和衍生品法》相继修订、出台，定额罚与倍数罚的幅度上限拔高，新形势下如何用足用好法律赋予的行政处罚权，是迫在眉睫的问题。因此，有必要制定出台专门的行政处罚裁量标准规则，明确行政处罚梯次，统一各执法机关裁量标准，为公平开展行政执法工作提供制度保障。

　　证监会有关部门负责人就《裁量规则》答记者问时表示，《裁量规则》共二十五条，主要包括以下内容：

　　一是明确行政处罚裁量的基本要求。明确制定目的和依据、行政处罚裁量的定义、行使裁量权应当遵循的指导原则和裁量政策。

　　二是明确裁量阶次和裁量情节。规定行政处罚裁量分为不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚等裁量阶次，对其含义和划分方式作出明确，并分别规定各裁量阶次的具体适用情形。当事人同时具有从轻、减轻或者从重处罚情节的，规定应当结合案件具体情况综合考虑后进行处罚。

　　三是结合证监会及其派出机构行政处罚实际，明确没收违法所得、共同违法人处罚、单位直接责任人员处罚等方面的要求；关于行为个数和处罚次数问题，明确“多个独立违法行为累计处罚”；关于新旧法律适用问题，明确“从旧兼从轻”和“违法行为跨越新旧法的适用新法”；结合《行政处罚法》等法律法规和相关政策文件要求，明确主要负责人批准或者集体讨论的情形、推进“立体追责”和“行刑衔接”的基本要求，明确证监会对派出机构行使处罚权进行监督、指导。

　　严肃惩处重大违法个案提高违法成本

　　上述负责人介绍，《裁量规则》主要有以下几个突出特点：

　　一是使行政处罚裁量更加精准和透明。《裁量规则》区分不同裁量阶次，细化不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、从重处罚的适用情形。特别是对于罚款有一定幅度的，明确了在法定幅度以内，从轻、一般、从重的分档标准，这就使裁量更加精准，避免简单地一律就高或者就低处罚，防止过罚不相适应，重责轻罚、轻责重罚，并且能够让人民群众看得明明白白，感受到公平正义。

　　二是体现从严监管的政策导向。用好法律授权，按照过罚相当原则，严肃惩处重大违法个案，提高违法成本。例如，对于控股股东、实际控制人组织指使财务造假、通过“伪市值管理”实施操纵、恶意减持套利等情节恶劣、危害严重，且没有从轻、减轻情节的案件，依法适用从重阶次，直至顶格处罚。又如，在从重处罚情节中，细分八种“应当从重处罚情节”和八种“可以从重处罚情节”，进一步限制自由裁量权。

　　三是坚持处罚与教育相结合。充分发挥行政处罚教育引导公民、法人和其他组织自觉守法、配合监管的功能。例如，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚；又如，对于案发前主动举报单位违法行为，并且积极配合查处的“吹哨人”，依法减轻处罚；再如，对违法事实没有异议，签署认错认罚具结书的，可以从轻处罚。

　　持续加大全方位立体化追责力度

　　谈及“关于共同违法的行政处罚裁量有哪些要求”，上述负责人介绍，两个以上当事人共同实施操纵市场、内幕交易等违法行为，主观恶性强，客观危害性大。根据相关法律规定和基本法理，《裁量规则》对此种处罚裁量作出专门规定，概括而言就是“先整体认定后分别处罚”，即：首先将所有当事人作为一个整体，认定主观过错、违法行为和违法所得，然后根据各当事人在共同违法中的地位、作用，明确分别承担没收违法所得、罚款的金额。但是，如果法律、行政法规、规章已经对共同违法行为规定了独立罚则的，则按照相应罚则处理。例如，发行人的控股股东、实际控制人组织、指使实施欺诈发行或者信息披露违法行为，社会危害性大，是从严打击的重点，《证券法》第一百八十一条、第一百九十七条已经为其设置独立罚则，不必再按照共同违法进行处理。因此，《裁量规则》第十四条规定“但书”，为类似的一些特殊情形做好衔接安排。

　　谈及《裁量规则》在立体追责、综合惩防方面作了哪些规定，上述负责人表示，打击证券期货违法活动，必须惩、防、治并举，持续加大全方位立体化追责力度。按照党中央、国务院决策部署，以及相关法律、行政法规、规章要求，《裁量规则》规定，对违法行为涉嫌犯罪的，应当依照规定及时移送司法机关，依法追究刑事责任。对违法行为同时构成民事侵权的，依法配合做好民事责任追究。依法不予处罚的，可以根据情节采取相应的行政监管措施并记入证券期货市场诚信档案、通知自律组织依法采取纪律处分等自律管理措施。通过多措并举，切实发挥保护投资者特别是中小投资者合法权益的功能，维护良好市场生态。

　　同时，《裁量规则》对行刑衔接作了进一步明确：一是“先行后刑”的情形。违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关时已给予没收违法所得、罚款的，移送文书中应当写明没收违法所得、缴纳罚款情况。二是“先刑后行”的情形。违法行为构成犯罪被判处罚金后，对该违法行为还需要给予行政处罚的，不再给予罚款。三是“刑事回转”的情形。违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关后，对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，依法进行处罚。