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界面新闻编辑 | 刘海川
近日，湖北宜昌的政府工作报告中提到，鼓励支持城区用人单位将在宜合法生育妇女产假延长至1年，再次引起了对延长产假的热烈讨论。
中国国家层面的法定产假时长是98天，与国际劳工组织有关公约的规定相适配。生育政策调整以来，各地在98天法定产假的基础上普遍增加了生育奖励假，大多数省份将实际产假延长到158天至188天不等，其中西藏产假最长，女方每胎享受一年产假(含法定产假)，配偶享受30天护理假，期间夫妇双方工资待遇不变。
延长产假政策引起一片叫好，但多位专家向界面新闻表示，产假不宜过长。“西藏由于高海拔、高寒缺氧的地理情况，出台了产假1年的保护政策，这也符合当地实际。” 天津财经大学财税与公共管理学院研究生导师金牛告诉界面新闻，产假时长应符合社会保障的适度原则，过短的产假时长不利于女性恢复健康，过长的产假时长会过度强化女性的生育养育责任，增加母职惩罚的风险，不利于保护女性劳动者的职业发展权。
“产假的功能主要是保护孕产期母婴健康以及女职工产后身体康复，从其功能定位来说，不需要时间过长。对于婴幼儿的照顾需求，一般由男女共享的育儿假予以保障，二者不应混为一谈。” 中国人口与发展研究中心袁涛研究员向界面新闻介绍，我国的产假时长已经处于国际偏上水平，如果一味延长产假而忽视育儿假，对女性职业发展和就业不利。随着性别平等和男性育儿参与的提升，未来政策导向主要是逐步提高男女共享的育儿假。
事实上，延长产假具体实施的效果并不尽如人意。2022年全国妇联“企业生育成本负担对女性就业的影响”课题对29个省区市1043个企业的调查显示，三孩生育政策实施以来，有25.39%的被访企业承认存在只招男性或同等条件下男性优先的情况；在有女职工生育的930个被访企业中，有63.40%没有执行延长产假政策。
“生育假期制度落实难的根源是假期成本的分担机制不完善。没有生育津贴的生育假，由用人单位承担，容易导致企业将其成本转嫁至劳动者，或者迫使劳动者少休假，从而导致生育假制度落实难。” 袁涛表示。
“政府请客，企业买单”
1994年颁布的《企业职工生育保险暂行办法》规定，在用人单位依法缴纳生育保险费的职工可以按照国家规定享受生育保险待遇，包括生育医疗费用和生育津贴，2010年的《中华人民共和国社会保险法》延续了其内容。
也就是说，女性员工休产假，用人单位已经缴纳生育保险费的，其产假期间的工资并不需要由企业承担，而是由国家在生育保险基金中支付，但企业在员工休假期间仍需正常缴纳社保。
然而，新增产假假期是否发放生育津贴及其资金来源尚没有国家统一的规定。金牛指出，当前98天法定产假的津贴由生育保险支付，在此基础上增加的生育奖励假的津贴的支付则存在地区差异。仅有西藏、 上海、 黑龙江等部分省份明确由生育保险基金承担部分或全部延长产假期间的生育津贴，大部分省份以“视为出勤”“工资照发” 等方式，规定由用人单位承担奖励假工资。
但上述支出只是最直接的生育成本。“同时民营企业困扰的是替代员工完成其岗位工作产生的替代用工成本。”浙江省电子商务促进会专家委员王鹏告诉界面新闻，女性员工休产假就会导致岗位空缺，但公司的运营并不能停，行业的竞争也不会停。
“一个公司内部通常有很多类型的岗位，例如业务型岗位，管理型岗位，研发型岗位和生产型岗位，每个岗位都有不同的特点。职位空缺导致用工单位需要招聘新人或是有其他劳动者分担工作量，生产型岗位的工作分担起来相对比较简单，但相对核心的管理、研发等工作交接就比较困难，这会导致公司业务产生波动。” 王鹏介绍，此外，顶岗人员在生育女职工返岗时如何安排，也是一大难题。
“比起支付员工的社保或者生育津贴，民营企业最怕的是员工不稳定。由于女性家庭照料的角色更强，生产后提离职的女性员工屡见不鲜。”经历过核心员工产后离职的“背刺”，王鹏坦言，即使一位女性员工非常优秀，面对未来的不确定性，企业会犹豫要不要把核心业务交给她。“尤其在目前鼓励生育政策下，一胎之后还可能有二胎、三胎，对企业管理者来说是很大的压力。”
启迪控股股份有限公司副总裁韩威提出，目前鼓励生育的政策没有充分考虑企业利益，尤其是中小微企业由于经营成本敏感、抗风险能力弱、人员数量有限，女性生育带给企业的成本压力和经营压力远远大于大企业，很多中小微企业对于青年及育龄前后的女性存在不愿招、不敢招的心态。
全国妇联妇女研究所政策法规研究室副主任杨慧的研究更直观地计算出延长产假后企业承担的生育成本。根据2021年相关数据测算，女职工每生育一个孩子，在全国范围内企业平均需承担3.20万元的生育成本，如果女职工在同一企业就职期间先后生育两个或三个孩子，企业需要分别承担6.39万、9.59万元生育成本。其中，人均社保性、工资性生育成本各占3成左右，津贴性生育成本约占4.5成。
“甚至有女性员工‘战略性’怀孕，入职后并没有为企业创造太多价值，企业却需要一直承担其生育成本。虽然这种成本是企业的法定义务，但如果只谈义务，不谈回报，最终会让女性就业的路越走越窄。‘孩子是祖国的花朵’，国家鼓励生育政策产生的成本，为什么需要由企业来承担？” 王鹏说。
假期用工成本如何分担？
生育保险是社会保障中与生育保障最直接相关的重要政策安排，也是生育假期成本的重要分担机制之一。
中国生育保险制度建立于1951年政务院颁布的《劳动保险条例》，生育保险金包含在劳动保险金中，由企业按总工资的一定比例提取，实行全国统筹和企业留存相结合的方式。1988 年国务院颁布《女职工劳动保护规定》，增加产假天数，正式明确了生育保险由企业保障。这一变化导致女工较多的企业在竞争中明显处于不利地位，妇女平等就业权难以保障。为此，1994年12月，劳动部颁布《企业职工生育保险试行办法》，将原有的用人单位负责管理的生育保险制度再次转变为生育保险社会统筹。
然而，企业仍需承担缴纳全部生育保险费的责任。《社会保险法》第53条规定：“职工应当参加生育保险，由用人单位按照国家规定缴纳生育保险费职工不缴纳生育保险费。”该规定既明确了企业的法定义务，也为职工不缴费、政府不补贴提供了法律依据。
从1994年的《企业职工生育保险试行办法》到2010年颁布的《社会保险法》，及自2017年以来的生育保险和职工基本医疗保险合并实施方案、意见，国家在要求生育保险基金由企业按照其工资总额的一定比例缴纳生育保险费的同时，始终未明确向生育保险提供政府补贴。
随着人口形势变化以及生育政策调整，对生育保险的与时俱进提出了新要求。金牛介绍，生育保险存在筹资渠道单一、水平低等社会保障的共性问题。目前生育保险主要以市级统筹为主，各地政策差异较大，地区间发展不平衡和转移接续不畅的问题较为突出。此外，截至2023年底，我国生育保险参保人数2.49亿人，主要包括正规就业的职工群体，未涵盖灵活就业人员、自由职业者、新业态就业人员、农民工、在校大学生等群体。
“我们不能将生育休假制度简单理解为某个主体的责任，这需要政府、企业和家庭个人等多方协力构建，这是多方义务，需要多方‘买单’。” 金牛说，针对生育休假津贴，企业新增压力主要来自超出法定98天产假之外的生育奖励假的津贴发放。对此，国家可以出台相关税收优惠政策进行激励，也可以探索建立覆盖全民的独立的生育津贴制度，缓解生育保险和企业生育成本的压力。
袁涛认为，减轻企业生育成本负担，要推动全社会共同承担生育保险缴纳责任，构建政府、企业、个人多方主体共担责任的覆盖全民的生育保障制度体系。此外，可以对企业女职工产假期间的社会保险费进行补贴或减免。例如江苏省，对企业在女职工产假和生育假期间支付的社会保险费用，生育二孩的给予 50% 的补贴，生育三孩的给予 80% 的补贴。
除此，袁涛指出，在时间支持方面，为提高男性育儿参与，通常会设置男性育儿假的强制配额时长，以支持促进男女共担育儿责任，共同平衡工作与家庭责任。
界面新闻注意到，2021年11月发布的《母乳喂养促进行动计划（2021-2025年）》提出“合理确定父母育儿假待遇，健全假期用工成本分担机制”，但多地地方法规对假期用工成本尚未进行规定。对此，袁涛说，“育儿假成本也可以探索由财政、雇主、个人三方分担，这样每一方的负担都不会太重，‘花小钱办大事’。”
“鼓励生育是国之大计，如果生育成本由政府承担，或对企业支出的社会保险费进行补贴或减免，民营企业也愿意落实生育假，消除对女性员工的职业歧视。” 王鹏说，企业也可以探索弹性工作时间、远程办公等灵活工作制度，缓解员工生育养育行为对企业生产的影响。
“建设生育友好型社会是利国利民的大事，除了生育成本需要多方共担之外，政策的制定和环境的优化也需要多方发力，尤其是要问需于民，问需于婚育适龄人群，这样才能确保政策落实到位。” 金牛说。
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